Suomalaisilla kansalaisjärjestöillä on kansanvallassa useita tärkeitä tehtäviä. Kansalaisjärjestöt voivat edistää demokratiaa ainakin kuudella eri tavalla: 

• luomalla sosiaalista pääomaa ja lisäämällä yhteiskunnallista luottamusta, 
• opettamalla kansalaisille osallistumistapoja ja -taitoja, 
• osallistumalla julkiseen keskusteluun, 
• vahtimalla vallanpitäjiä, 
• edustamalla kansalaisia suhteessa hallintoon ja 
• osallistamalla kansalaisia suoraan päätöksentekoon

Järjestöt ja yhteiskunnallinen luottamus

Kansalaisjärjestöt ovat keskeinen modernin yhteiskunnan välittäjärakenne. Toimimalla eri elämänalueisiin liittyvissä järjestöissä ja sosiaalisissa liikkeissä yksilöt voivat kiinnittyä yhteiskuntaan ja osallistua sen kehityksen ohjaamiseen. Paitsi itsessään arvokasta, tiivis järjestöjäsenyyksistä koostuva sosiaalisen pääoman verkosto on tärkeä demokratian kannalta, koska se lisää yleisesti yhteiskunnassa tunnetun luottamuksen ja vastavuoroisuuden määrää. Tämä puolestaan lisää luottamusta poliittisiin instituutioihin sekä ihmisten halua toimia yhteisten asioiden hyväksi.

Yleistetyn luottamuksen taso Suomessa, muiden Pohjoismaiden ohella, on kansainvälisten vertailututkimusten mukaan korkea. Samoin on yhteiskunnallisia instituutioita kohtaan tunnetun luottamuksen laita.

Jos teoria järjestöjäsenyyksien luottamusta lisäävästä vaikutuksesta pitää paikkansa, syitä tähän voidaan hakea Suomen poliittisesta historiasta. Prosessi, jonka myötä Suomi kansakuntana syntyi, eteni pitkälti siten, että poliittiset eliitit mobilisoivat kansaa tuekseen nimenomaan kansalaisjärjestöjen kautta. Nuorisoseurat, raittiusseurat, vapaapalokunnat ja  myös työväenyhdistykset sekä hoitivat niille asetettuja konkreettisia tehtäviä, että toimivat kansallisen integraation luomisen välineinä. Paitsi aatteellisesti, järjestöt kytkettiin kansallisvaltioon myös rakenteellisesti, luomalla niille vahvoihin valtakunnallisiin keskusjärjestöihin kiinnittyvät hierarkkiset rakenteet.

Järjestöt vakiintuivat suomalaisen yhdessä toimimisen tavaksi, ja tapa pitää edelleen pintansa. Samaan aikaan kun Yhdysvalloissa tutkijat surevat järjestöjen määrän laskua, Suomessa yhdistysten määrä lisääntyy jatkuvasti: 1990-luvulla yhdistyksiä perustettiin enemmän kuin millään aiemmalla vuosikymmenellä. Samoin on yksittäisten kansalaisten järjestöjäsenyyksien laita.

Niiden suomalaisten osuus, jotka eivät kuulu yhteenkään yhdistykseen on laskenut tasaisesti 1970-luvun alun 38 prosentista 17 prosenttiin vuonna 2004.

Sisällöllisesti järjestökenttä on kuitenkin kokenut valtavan muutoksen. Kansallisen projektin tueksi 1800–1900-luvun taitteessa luodut järjestöverkostot eriytyivät vuosikymmenten kuluessa vahvoiksi puoluesidonnaisiksi järjestökulttuureiksi: maalaisliittolais-keskustalaiseksi, sosiaalidemokraattiseksi, kansandemokraattiseksi ja kokoomuslaiseksi.

Tämä asetelma piti pintansa pitkälle 1970-luvulle, mutta romahti 1980-luvulla. Vielä 1970-luvulla uusista yhdistyksistä poliittisia oli joka neljäs, 1990-luvulla enää joka kolmaskymmenes. Uudet yhdistykset ovat tyypillisesti urheilu- kulttuuri- tai muita vapaa-ajan harrastuksiin liittyviä, jäsenten henkilökohtaiseen kehitykseen ja yhdessäoloon pikemminkin kuin poliittiseen toimintaan suuntautuneita. Ne eivät ole organisoituneet valtakunnallisiksi keskusjärjestöiksi kuten vanhemmat järjestöt, vaan toimivat huomattavasti hajanaisemmin.

Järjestöt kansalaisuuden kouluina

Järjestöissä toimiminen voi myös opettaa kansalaisille demokratian kannalta tärkeitä hyveitä ja taitoja. Toisia kansalaisia sekä hallinnon instituutioita kohtaan tunnetun luottamuksen luomisen lisäksi kokemukset järjestöissä toimimisesta voivat saada yksilöt huomaamaan, että heillä on mahdollisuuksia vaikuttaa yhteiskunnallisiin asioihin ja näin lisätä heidän pyrkimyksiään tällaiseen vaikuttamiseen.

Näiden kansalaishyveiden lisäksi järjestöissä toimiminen voi kehittää kaikenlaisen poliittisen toiminnan kannalta välttämättömiä taitoja: puhe- kirjoitus- ja neuvottelutaitoja sekä erilaisten organisaatioiden rakentamiseen ja käynnissä pitämiseen tarvittavia käytännön taitoja – joista sivumennen sanoen lienee hyötyä myös nykyaikaisessa työelämässä.

Järjestöjen roolia kansalaisuuden kouluina havainnollistaa se tosiseikka, että harva ammattipoliitikko on pääsyt nykyiselle paikalleen ilman minkäänlaista järjestötaustaa.

Kiinnostuksen heräämisen ja taitojen opettelun lisäksi järjestötoiminta kasvattaa myös henkilökohtaisessa portfoliossa näkyvää muodollisempaa pätevyyttä sekä poliittisiin tehtäviin nousun edellyttämiä henkilökohtaisia sosiaalisia verkostoja. Voidaan olettaa, että parhaiten kansalaisuuden kouluina toimivat sellaiset järjestöt, jotka ovat sisäisiltä toimintatavoiltaan demokraattisia.

Kansallinen projekti, jonka tuloksena suomalainen järjestökenttä syntyi, sisälsi myös piirteitä, jotka voivat edelleen haitata aktiivisen kansalaisen roolin toteutumista. Projekti oli voimakkaasti eliittien ohjaama, ja siinä kansalainen näyttäytyi ylhäältä päin tulevan valistuksen kohteena pikemminkin kuin aktiivisena osallistujana ja kriittisenä keskustelijana.

Tällaisen kansalaisuuskäsityksen voidaan ajatella näkyvän nyky-Suomen poliittisessa kulttuurissa siten, että korkea sosiaalisen pääoman ja luottamuksen taso ei välttämättä aina näy kansalaisten aktiivisena, kriittisenä osallistumisena poliittisten kysymysten esille tuomiseen ja niiden ratkaisemiseen.

Järjestöt julkisen keskustelun areenoina

Demokratiassa poliittisen päätöksenteon agenda asetetaan julkisessa keskustelussa. Kansalaisjärjestöjen verkostot ovat tärkeitä tällaisen keskustelun areenoita – kokoukset, keskustelutilaisuudet, sähköpostilistat ja julkaisujen tuottaminen kuuluvat keskeisenä osana järjestöjen toimintaan.

Paitsi että järjestöt voivat sisäisissä ja keskinäisissä keskusteluissaan tuoda esiin poliittisia kysymyksiä ja hahmotella niihin ratkaisuja, ne voivat myös projisoida näissä keskusteluissa esiin tulleita asioita laajempaan julkiseen keskusteluun, jonka tavoitteena on vaikuttaa poliittiseen päätöksentekoon sekä muiden yhteiskunnan toimijoiden (yksilöiden, yritysten jne.) tekemiin päätöksiin.

Järjestöt voivat näin tuottaa tietoa päätöksenteon tueksi tuomalla esiin kansalaisten ongelmia ja toiveita ja artikuloimalla niitä poliittisen järjestelmän ymmärtämälle kielelle.

Järjestöjen olemassaolo sinänsä ei kuitenkaan takaa elävää julkista keskustelua. Julkisen keskustelun aloitteita tuottavat erityisesti sellaiset järjestöt, jotka voivat saavuttaa tavoitteitaan julkisella toiminnalla. Suomessa viime vuosikymmeninä yleistyneet yksilöiden itsensä kehittämiseen tähtäävät, harrastusten yms. ympärille muodostuvat järjestöt eivät välttämättä lisää julkista keskustelua tai paranna sen laatua.

Lisäksi samanlaiset järjestömuodot eivät välttämättä sovellu sekä laajojen kansalaispiirien näkemysten kokoamiseen että niiden tuomiseen laajempaan poliittiseen julkisuuteen.

Ensin mainittua tehtävää toteuttavat parhaiten laajojen joukkojen jäsenyyksiin ja tiheään kasvokkaiseen vuorovaikutukseen perustuvat järjestöt.

Jälkimmäistä tehtävää taas näyttäisivät hoitavan tehokkaimmin sellaiset elegantisti poliittisen järjestelmän ymmärtämällä kielellä argumentoivat asiantuntijajärjestöt, joissa jäsenten roolina on lähinnä ammattimaisten asianhoitajien toiminnan rahoittaminen.

Tällaisten ammattimaisten julkisuuteen orientoituneiden järjestöjen merkityksen voidaan arvella lisääntyvän mikäli suurten joukkojen jäsenyyksiin perustuvien, puoluepoliittiseen järjestelmään kiinnittyneiden järjestöjen merkitys yhä vähenee.

Järjestöt vallan vahtikoirina

Epädemokraattisten hallintakäytäntöjen paljastajina ja vastustajina järjestöjen rooli on erityisen tärkeä kehittymättömissä demokratioissa. Tätä tehtävää tehokkaimmin toteuttavat usein järjestöt ja yhteiskunnalliset liikkeet, joiden toimintatavat ovat hyvinkin radikaaleja – epädemokraattiset hallintorakenteet harvoin kaatuvat pelkällä neuvottelulla.

Demokraattinen hallinto ei kuitenkaan ole koskaan valmis, vaan demokratiaa on ajateltava jatkuvasti itseään kehittämään kykenevänä järjestelmänä. Lisäksi demokraattisen järjestelmän on siedettävä sisällään erilaisia käsityksiä siitä, mitä demokratia itse asiassa on ja luotava edellytyksiä jatkuvalle keskustelulle järjestelmän itsensä toimivuudesta.

Jotkut toimijat voivat myös esittää poliittisia aloitteita, jotka toisten mielestä eivät ole demokratian periaatteiden mukaisia, ja tällaiset aloitteet on voitava nostaa julkisen keskustelun kohteiksi. Esimerkkinä mainittakoon terrorismin vastaisen sodan nimissä tehdyt poliittiset toimenpiteet, jotka monien kansalaisjärjestöjen mukaan loukkaavat myös demokraattisten länsimaiden kansalaisten demokraattisia oikeuksia.

Suomalaisellakaan demokratialla ei ole varaa olla niin omahyväinen, että se väheksyisi vallan vahtikoirina toimivia liikkeitä, silloinkaan kun ne eivät organisoidu Suomessa tyypilliseen kansalaisjärjestömuotoon. Silloinkin kun demokratiaa eivät uhkaa kotimaiset toimijat, nykyisen globaalin hallinnan muotojen epädemokraattisuus vaatii päätöksenteon demokraattisuuden tarkkailua myös Suomessa.

Ylikansallisten elimien päätökset sitovat kansallisten päättäjiemme käsiä monissa tilanteissa. Vanhan hokeman mukaan edes ylikansallisen hallinnan instituutioista kehittynein, Euroopan Unioni, ei ole riittävän demokraattinen läpäistäkseen itse omia jäsenyyskriteereitään – muista globaalin hallinnan instituutioista puhumattakaan.

Järjestöt kansalaisten edustajina suhteessa hallintoon

Järjestöt voivat tuoda kansalaisten mielipiteitä päättäjien tietoon tehokkaammin ja yksityiskohtaisemmin kuin äänestämisen kaltaiset poliittisen osallistumisen muodot. Periaatteessa järjestöt voivat myös tasa-arvoistaa osallistumismahdollisuuksia: heikommassa asemassa olevat yksilöt voivat saada äänensä kuuluviin liittymällä yhteen järjestöiksi. Käytännössä järjestöjen tasa-arvoistava vaikutus ei välttämättä aina toteudu.

Rahallisesti, tiedollisesti ja taidollisesti sekä sosiaalisilta suhteiltaan etulyöntiasemassa olevat ryhmät ovat usein samoja, jotka myös organisoituvat tehokkaimmin järjestöiksi ajamaan asioitaan. Selkeimmin tämä järjestöedustuksen epätasa-arvoisuus toteutuu intressiryhmäpluralismin ajatukseen perustuvissa poliittisissa järjestelmissä, kuten Yhdysvalloissa. Tällaisissa järjestelmissä järjestöjä ei juurikaan tueta julkisista varoista ja työntekijäjärjestöt ovat tyypillisesti varsin heikkoja.

Tämän seurauksena taloudellisilta resursseiltaan ylivoimaisten yritysmaailman lobbausorganisaatioiden valta muodostuu vahvaksi. Myös EU:n lobbausverkostoissa on tällaisia piirteitä. Suomen kaltaisissa korporatiivisissa järjestelmissä yritysmaailman järjestöjen lisäksi vahvassa asemassa ovat myös ammattiyhdistysliikkeen järjestöt.

Kolmikantamallin voidaan ajatella vaikuttaneen siihen, että työntekijöiden asema Suomessa on ollut parempi kuin sellaisissa järjestelmissä, joissa yritysmaailman järjestöt ovat työntekijäjärjestöjä selkeästi vahvempia vaikuttajia. Suomen mallin haasteena puolestaan on se, miten löytää sopiva valtatasapaino parlamentaarisen demokratian ja kolmikannan välillä sekä pitää huolta siitä että myös tämän järjestelmän ulkopuolelle jäävien järjestöjen ääntä kuullaan.
Tutkimustieto näyttäisi viittaavan siihen suuntaan, että järjestöjen rooli päätöksenteossa ei itse asiassa ole ollut niin vahva kuin yleinen käsitys Suomesta järjestöjen maana antaisi ymmärtää. Esimerkiksi sosiaali- ja terveyspoliittisia päätöksiä vuosina 1968-1995 tehtäessä ammattijärjestöt, sosiaali- ja terveysjärjestöt ja muut kansalaisjärjestöt olivat lähinnä tarkkailijan roolissa, voimatta juurikaan vaikuttaa politiikan agendan muotoutumiseen.

Valmistelun keskiössä olivat ministeriöt, niiden alaiset virastot ja kuntien keskusjärjestöt. Päättäjille ja järjestöille tehdyn kyselyn mukaan hallinnon edustajat ovat tyytyväisempiä käytössä oleviin osallistumiskeinoihin (lausuntohankkeet, kuulemiskierrokset jne.) kuin järjestöt itse.

Hallinnon edustajat näkevät järjestöjen osallistumisen periaatteessa myönteisenä, mutta eivät näe sillä olevan päätöksentekoon kovinkaan suurta vaikutusta, ja kyseenalaistavat usein järjestöjen roolin kansalaisten edustajana. Järjestöjen itsensä mielestä niillä olisi nykyistä enemmän annettavaa päätöksentekoon, jos mahdollisuuksia vain tarjottaisiin.

Edellä käsitellyn järjestökentän muutoksen, jossa puolueisiin sidonnaiset kansallisen tason järjestökulttuurit ovat korvautuneet hajanaisemmin organisoituneilla harrastusjärjestöillä, voidaan ajatella heikentäneen järjestöjen mahdollisuuksia edustaa eri kansalaisryhmiä suhteessa valtakunnallisiin päätöksentekorakenteisiin.

Paluu puolueittain jakaantuneeseen järjestökenttään on silti tuskin mahdollista, eikä monen mielestä toivottavaakaan. Vasemmiston ja oikeiston väliseen jaotteluun perustuvat poliittiset identiteetit määrittelevät ihmisten elämää nykyisin huomattavasti aiempaa vähemmän eikä koko kansalaisyhteiskuntaa läpäisevää tälle vastakkainasettelulle perustuvaa uudelleenpolitisoitumisaaltoa ole näkyvissä. Uudet aktivismin muodot eivät enää perustu laajoihin järjestörakenteisiin.

Poliittisten järjestöjen romahduksen lisäksi toinen järjestökentän keskeinen muutos viime vuosikymmeninä on ollut palveluita tuottavien järjestöjen kasvu. 1990-luvun laman jälkeen niin kutsuttuun kolmanteen sektoriin kohdistettiin valtavasti toiveita niin työllistäjänä kuin rahapulassa olevan valtion palveluntuotannon täydentäjänäkin.

Kun hyvinvointivaltion rakennuskaudella 1980-luvulle saakka valtio kehitti uusia hyvinvointipalveluita ja otti hoitaakseen aiemmin järjestöjen vapaaehtoistyönä hoidettuja toimia, 1990-luvulta alkaen valtion tehtäviä on pyritty siirtämään takaisin järjestöjen harteille. Vuonna 2000 järjestöissä työskenteli 11 prosenttia sosiaali- ja terveyspalveluiden työntekijöistä, valtion osuuden ollessa 81 prosenttia ja yritysten osuuden 8 prosenttia.
Palveluiden tuotantoon keskittyvän järjestökentän vahvistuminen voi periaatteessa olla hyväksi myös järjestöjen mahdollisuuksille edustaa kansalaisia suhteessa hallintoon.

Hyvin resursoiduilta palveluntuottajajärjestöiltä riittää voimavaroja myös edunvalvontaan ja keskustelun käymiseen. Järjestöjen palveluntuotanto myös osallistaa niitä kuulemis- ja keskustelumenettelyjen lisäksi poliittisen prosessin muihin osiin, päätösten tekemiseen ja niiden toimeenpanoon.

Päätöksiä tekevissä ja toimeenpanevissa politiikkaverkostoissa piilee kuitenkin se vaara, että niihin kuulumattomat kansalaiset ja heidän järjestönsä jäävät kokonaan päätöksentekoprosessien ulkopuolelle. Verkostot voivatkin toteuttaa kansalaisia osallistavaa tehtävää ainoastaan olemalla jatkuvasti avoimia uusille toimijoille ja uusille asiakysymyksille.

Järjestöjen muuttuminen palveluiden tuottamistehtävistä valtion ja yritysten kanssa kilpaileviksi ammattilaisorganisaatioiksi ei ole välttämättä yksinomaan hyväksi niiden kyvylle tuottaa yhteiskunnallista integraatiota ja edustaa kansalaisia. Jos laajalle jäsenistölle ja vapaaehtoistyölle perustuvia järjestöjä pyritään korvaamaan ammattimaisilla, tehokkailla palveluntuottajaorganisaatioilla, saattaa vapaaehtoisen hyvän tekemisen eetos heiketä ja järjestöjen rooli laajojen kansalaisryhmien äänitorvena olla vaarassa.

Lisäksi sellaiset sisäisesti demokraattiset järjestöt, jotka parh aiten toimivat kansalaisuuden kouluina, eivät välttämättä pärjää parhaiten tehokkuusvertailuissa ja tarjouskilpailuissa.

Järjestöt suoran demokraattisen osallistumisen kanavina

Joidenkin näkemysten mukaan järjestöjen roolia tulisi vahvistaa valmistelun ohella myös poliittisten päätösten tekemisessä sekä niiden toimeenpanemisessa, eli osallistaa järjestöjä poliittisen prosessin alun sijaan läpi koko prosessin.

Kunnianhimoisimmat järjestödemokratiavisiot lähtevät siitä, että valtion, markkinoiden ja kansalaisyhteiskunnan keskinäisiä suhteita on organisoitava uudelleen siten, että järjestöt saavat hoitaakseen osan sekä valtiolle että markkinoille nykyisin kuuluvista tehtävistä.

Valtiolta järjestöt voisivat näiden näkemysten mukaan ottaa hoitaakseen sekä palveluiden tuottamista että niitä koskevaa päätöksentekoa – mihin jo edellä politiikka-verkostoista puhuessa viitattiinkin. Myös joitakin voittoa tavoittelevien yritysten nykyisin tuottamia palveluita ja tavaroita voitaisiin mahdollisesti tuottaa paremmin esimerkiksi työntekijöiden hallitsemissa järjestöissä tai osuuskunnissa.

Tällaisten suurten linjojen maalailun lisäksi on tarjottu osallistavan järjestödemokratian malleja, joissa lähdetään liikkeelle onnistuneista osallistamiskokeiluista, siis sellaisista konkreettisista institutionaalisista järjestelyistä, joilla kansalaisten osallistumista päätöksentekoon on onnistuttu lisäämään.

Kokeilut ovat usein paikallisia ja kiinteästi sidoksissa kansalaisten arkielämään. Brasiliasta myös joihinkin eurooppalaisiin kaupunkeihin levinneessä osallistavan budjetoinnin järjestelmissä osasta kaupungin budjettia päättävät kortteliparlamentit, joihin kaikki kansalaiset voivat osallistua. Keralan osavaltiossa Intiassa kyläläiset puolestaan osallistuvat paikallisten kehityssuunnitelmien muotoiluun ja Chicagon koulujärjestelmässä oppilaiden vanhemmat ovat saaneet oikeuden osallistua koulujen budjeteista, henkilökuntavalinnoista ja opetusohjelmista päättämiseen.

Näissä järjestelyissä kyse ei siis ole pelkästä kansalaisten mielipiteiden kuulemisesta, vaan heidän ottamisestaan mukaan itse päätösten tekemiseen. Ajatuksena on, että kansalaisten mahdollinen osallistumishaluttomuus, josta usein ollaan huolissaan, johtuu itse asiassa konkreettisen vaikutusvallan puutteesta.

Jos kansalaisille sitä vastoin tarjotaan sellaisia osallistumisen tapoja, jossa heidän vaikutusvaltansa näkyy mahdollisimman konkreettisesti ja suoraan, osallistumishaluja kyllä löytyy.

Mainituissa kokeiluissa kansalaiset osallistuvat yleensä yksilöinä eivätkä järjestöjen edustajina. Järjestöillä on kuitenkin tärkeä rooli kokeilujen synnyssä ja ylläpidossa. Suuri osa hankkeista on syntynyt nimenomaan järjestöjen painostuksesta, ja järjestöt ovat myös puolustaneet lakkautusuhan alla olleita hankkeita. Lisäksi järjestöt ovat toimineet tärkeänä rekrytointikanavana, kannustaneet kansalaisia osallistumaan hankkeisiin.

Kirjoittaja on sosiologi, joka tutkii kansalaisliikkeitä. Kirjoitus on lyhennelmä syksyllä 2006 Ajatuspajaan tehdystä pohjapaperista.