Demokratia on ennen kaikkea kansanvaltaa, joka ilmenee ihmisyhteisön mahdollisuutena päättää tosiasiallisesti ja vaikuttavasti omaan elämänpiiriinsä kuuluvista asioista. Modernina aikakautena demokraattista päätöksentekoa on harjoitettu alueellisesti rajatuissa poliittisissa yhteisöissä – kansallisvaltioissa.


Kansallisen päätöksenteon uhkakuvat

Koska valtiollinen päätöksenteko on aina jotenkin yhteydessä rajojen ulkopuolisiin prosesseihin, on aiheellista kysyä: Voivatko valtioihin sidotut kansalaiset ja näitä edustavat poliitikot todella päättää yhteisön elämään vaikuttavista asioista globalisaation aikakaudella?

Millaiset ulkopuoliset voimat valtion sisäiseen päätöksentekoon vaikuttavat? Uhkaavatko ne kansanvallan tosiasiallista toteutumista, kuten monesti väitetään?

Jos vastaus on kyllä, niin miten demokraattinen päätöksenteko voitaisiin turvata: olisiko valtioiden päätäntävaltaa vahvistettava vai tulisiko luoda tilaa kansainväliselle ja ylikansalliselle demokraattiselle päätöksenteolle?

Näin valtaviin kysymyksiin ei tietenkään voi antaa yksityiskohtaisia ja varmoja vastauksia – joitakin yleisiä lähtökohtia voidaan kuitenkin tässä käsitellä.


Eristäytyminen ei ole mahdollista

Ennen tämän päivän haasteiden käsittelyä on tehtävä selväksi, ettei yksikään ihmisyhteisö – ja sitä edustava territoriaalinen valtio – ole voinut modernina aikana täysin eristäytyä muusta maailmasta. Jo valtioiden rajat, jotka määrittävät sekä väestön koostumuksen että yhteisön käytössä olevat luonnonvarat, ovat osin riippuvaisia ulkopuolisten valtioiden suostumuksesta.

Käytännössä yhteiskunnat eivät ole voineet välttyä kontakteilta ulkomaailmaan, olivat kyseessä sitten kauppasuhteet, tautien leviäminen, turismi, siirtolaisuus tai aluekiistat. Sosiaalistuminen maailmanyhteisöön on luonnollista ja välttämätöntä – ja usein erittäin hyödyllistä.

Suomalaisten ajattelu ja identiteetti (myytit, omakuva, arvot ja tulkinnat omista intresseistä) ovat muokkautuneet yleiseurooppalaisessa kulttuuripiirissä. Rajat ylittävä vuorovaikutus on mahdollistanut ajatusten ja innovaatioiden leviämisen sekä kielien ja tapojen yhdenmukaistumisen. Tuotantoa on tehostettu sopimalla kansainvälisistä standardeista.

Tapojen ja tottumusten leviäminen on yhdenmukaistanut eri puolilla maailmaa elävien ihmisten kulutustottumuksia. Yhteys ulkomaailmaan on sekä rajoittanut että valtaistanut kotimaisia päätöksentekijöitä, ja onkin ymmärrettävää, ettei kaikkien valtiorajojen ulkopuolelle paikannettavien vaikutteiden merkitystä demokraattiselle päätöksenteolle ole mielekästä tutkia. Merkittäviä, maantieteelliselle alueelle rajatun demokratian haastavia vaikutteita on kuitenkin syytä tarkastella.


Tarkoitushakuista ja tiedostamatonta vaikuttamista

Kansallista päätöksentekoa voi rajoittaa valtion rajojen ulkopuolelta monenlaisin mekanismein. Keinot voivat ääripäissään olla pakottavia (esim. väkivallan käyttö, taloudelliset sanktiot ja niillä uhkailu) tai vaihtoehtoisesti suostumukseen perustuvia (esim. kansainväliset sopimukset).

Vaikuttaminen voi olla tietoista ja tarkoitushakuista (esim. kansainvälisen rikostuomioistuimen päätökset) tai tiedostamatonta ja tarkoittamatonta (esim. venäläisen energiapolitiikan vaikutukset suomalaisiin ydinvoimapäätöksiin; valuuttakurssimuutosten vaikutus talous- ja sosiaalipolitiikkaan).

Lisäksi vaikutteet voidaan yksinkertaistaen jakaa tosiasiallisiin ja potentiaalisiin. Suuryrityksen johtajan veronalennusvaatimukset vaikuttavat valtion veropolitiikkaan vain, mikäli poliittiset päätöksentekijät tulkitsevat tilanteen riittävän uhkaavaksi (esimerkiksi vihjaus tärkeän tuotantoyksikön siirtämisestä ulkomaille).

Pelkkä puhe voidaan esimerkkitapauksessa tulkita potentiaaliseksi vaikuttamiseksi, joka voi muuttua tosiasialliseksi, mikäli yksikkö todella siirretään alhaisemman verotuksen valtioon. Yleisimmällä tasolla vaikutukset näkyvät ajassa muuttuvissa tavoissa, joiden asettamissa kehyksissä erilaisista asiakysymyksistä politiikassa ja hallinnossa puhutaan.

Nämä puhetavat ja näkökulmat, jotka osaltaan ohjaavat kansallista päätöksentekoa, muodostetaan nykypäivänä monikansallisissa vuorovaikutusverkostoissa muun muassa yliopistoissa, hallitustenvälisissä organisaatioissa ja yritysmaailmassa.


Kansallista päätöksentekoa rajoitettu ennenkin

On selvää, että valtion ulkopoliittinen päätöksenteko määrittyy pitkälti ns. ulkopuolisten tekijöiden kautta. Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa rajoitti kylmän sodan aikana naapuruus Neuvostoliittoon ja valtiojohdon kansainvälispoliittisesta tilanteesta tekemät tulkinnat.

Kansanvallan kannalta tilanne käy kuitenkin mielenkiintoisemmaksi, mikäli ulkoisten tekijöiden katsotaan vaikuttavan valtion sisäpoliittisiin kysymyksiin ja sitä kautta kansalaisten jokapäiväiseen elämään vaikuttaviin päätöksiin. Neuvostoliiton harjoittama politiikka vaikuttikin epäilemättä myös esimerkiksi Suomen kauppapolitiikkaan, millä saattoi olla suoria vaikutuksia työvoima- ja koulutuspoliittisiin päätöksiin.

Tänä päivänä kansallisen politiikan raamit, tärkeiksi koetut kysymykset ja mahdollisina pidetyt ratkaisut, määrittyvät ennemminkin vuorovaikutuksessa eurooppalaisiin ja globaaleihin vaikutteisiin kuin itänaapurissa harjoitettuun politiikkaan.

Suomalaisen päätöksenteon kannalta oleellisen toimintaympäristön muodostavat ainakin YK-järjestelmä, muut kansainväliset sopimukset, suurvaltojen ja naapurivaltioiden harjoittama politiikka, Euroopan unioni sekä vapaat maailmanmarkkinat (sijoittajat, yritykset, työvoima).


Suomi sitoutunut pelisääntöihin

Suomi on YK:n jäsenenä sitoutunut noudattamaan sekä järjestön peruskirjaan kirjattuja periaatteita, jotka kodifioivat valtiojärjestelmän perustavat pelisäännöt. Monien muiden kansainvälisten sopimusten ja julistusten allekirjoittajana Suomi sitoutuu kunnioittamaan ihmisoikeuksia, sekä naisten ja lasten, työntekijöiden ja monien muidenkin ryhmien oikeuksia.

Toisen maailmansodan seurauksena ja kylmän sodan päättymisen jälkeen kansainvälistä oikeuskäytäntöä on vahvistettu uusien kansainvälisten tuomioistuinten myötä.

Monin kansainvälisin sopimuksin säädellään muun muassa merien- ja luonnonvarojen käyttöä ja maailmanmarkkinoiden toimintaa. Toisaalta suuri osa YK:n sopimuksista kaventaa valtioiden itsemääräämisoikeutta, mutta samalla myös tukee demokratiaan liitettyjä vapauden ja tasa-arvon periaatteita.


Epädemokraattisiin instituutioihin voi vaikuttaa

Ennen kaikkea kansainvälisiä talousinstituutioita (Maailmanpankki, IMF, WTO) syytetään epädemokraattisista, köyhiä maita marginalisoivista päätöksentekojärjestelmistä. Suomen kannalta etenkin Maailman kauppajärjestön WTO:n kokouksissa tehtävät päätökset ja jäsenten välisiä riitoja ratkaisevan vetoomuselimen ratkaisut ovat merkityksellisiä. EU:n kautta Suomen painoarvo näissä neuvotteluissa on kuitenkin paljon suurempi kuin jos ”äänivalta” määräytyisi puhtaasti esimerkiksi väestönmäärän perusteella.

Demokraattisten periaatteiden näkökulmasta on kuitenkin ongelmallista, jos ja kun suomalaistenkin kannalta oleellisia kauppapoliittisia päätöksiä tehdään epäedustuksellisissa instituutioissa.

Viimeisten vuosikymmenien aikana sekä kansainvälinen että ylikansallinen vuorovaikutus on dramaattisesti lisääntynyt ja syventynyt. Tieto- ja viestintätekniikan kehittäminen sekä päätökset valtioiden sisällä ja valtioiden kesken avata poliittisia rajoja ovat lisänneet entisestään paitsi valtioiden, myös yksilöiden sekä yksityisten ja julkisten organisaatioiden välistä vuorovaikutusta.


Poliitikot ylikorostavat talouden valtaa

Markkinoiden vapauttaminen, kansantalousajatteluun perustuvasta keynesiläisestä talouspolitiikasta luopuminen, on kasvattanut valtiollisen päätöksenteon riippuvuutta ei-edustuksellisista, kansainvälisistä taloudellisista toimijoista, kuten depolitisoiduista keskuspankeista, yksityisistä yrityksistä sekä sijoittajista. Tätä vallan luisumista (usein yli- tai monikansallisille) talouden toimijoille ei kuitenkaan ole poliitikkojen tapaan syytä ylikorostaa.

Autonomista päätöksentekoa rajoittavat ehkä enemmän uskomukset jatkuvasti toistettuihin vallitsevan talous- ja tehokkuusajattelun mantroihin – mm. kilpailukyvyn puutteella pelottelu ja tästä johdetut ongelmat ratkaisuineen – kuin tosiasialliset ja vaikuttavat kehityskulut.

Esimerkiksi veronalennukset ja työvoimapolitiikan joustot yhteiskunnallisen hyvinvoinnin takeina eivät saa tukea kansainvälisistä vertailevista tutkimuksista. Talouskasvua ja tehokkuutta sekä tietynlaisia keinoja näiden kasvattamiseksi markkinoivat voimakkaasti muun muassa ”poliittisesti neutraalit” Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) ja taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö, OECD.


EU rajoittaa – ja avaa mahdollisuuksia

Euroopan integraatio asettaa suomalaiselle kansanvallalle yhtäältä voimakkaita rajoitteita, mutta toisaalta mahdollistaa osallistumisen sellaiseen kansainväliseen päätöksentekoon, johon muuten emme voisi osallistua.

Euroopan unioni ja rahaliitto aiheuttavatkin demokratiateoreetikoille suurta päänvaivaa. Selvää on, että (mm. lainsäädäntöön, valuuttakursseihin ja korkopolitiikkaan liittyvää) päätäntävaltaa on siirretty EU:n myötä pois kansalliselta tasolta – kuitenkin valtion sisäisellä päätöksellä.

Ministerineuvostossa tehtävät asetukset siirtyvät käytännössä suoraan kansalliseen lainsäädäntöön ja jäsenmaille erikseen osoitetut direktiivit muuttuvat velvoittaviksi oikeusnormeiksi kansallisina sovelluksina. Suomalaisten autonomiset mahdollisuudet vaikuttaa inflaatioon ja työllisyyteen ovat kaventuneet itsenäisen Euroopan keskuspankin ja yhteisen valuutan myötä.

Toisaalta samat mekanismit suojaavat kotimaisia markkinoita äkillisiltä muutoksilta (esim. valuuttakriisit), joita vastaan kansalliset toimet perinteisin keinoin saattaisivat olla tehottomia.


Päätöksenteko kaukana kansalaisista

Demokratian näkökulmasta suurimmat ongelmat eivät Suomen kohdalla välttämättä liity kansallisen parlamentin (useissa EU-maissa heikkoihin) mahdollisuuksiin vaikuttaa oman maansa hallituksen ajamaan politiikkaan ministerineuvostossa, vaan pikemminkin päätöksenteon siirtymiseen ”kauemmaksi kansalaisista”.

Mitä suurempiin hallinnollisiin yksiköihin siirrytään, sitä heikommiksi käyvät yksilön mahdollisuudet saada äänensä kuuluviin päätöksenteossa. Tämä voi pakottaa tilanteisiin, jossa on tehtävä valintoja päätöksenteon tehokkuuden tai demokraattisen edustuksellisuuden, keskustelun ja harkinnan välillä.

Euroopan unionissa omaksutun, mutta kyseenalaisesti toteutuvan, toissijaisuusperiaatteen noudattaminen voisi laimentaa eri periaatteiden välistä ristiriitaa. Toissijaisuusperiaatteen mukaan unionin tulee toimia vain silloin, kun toiminnan tavoitteet ovat unionin tasolla paremmin saavutettavissa kuin kansallisella tai paikallisella tasolla.

Tavallisten ihmisten elämään vaikuttavia tekijöitä ei voi hallita pelkästään kansallisvaltioon rajoittuvin keinoin. Valtio on kuitenkin historiallisesti muodostanut tärkeimmän demokraattisen poliittisen yhteisön.


Kansanvaltaa valtion ulkopuolellakin

Nykyisellään myös kansainvälinen toiminta (globaali hallinta) normeineen, sopimuksineen, verkostoineen ja organisaatioineen ei täytä demokraattisen hallinnan vaatimuksia, vaikka tärkeistä demokratiaa tukevista periaatteista on tälläkin tasolla päätetty muun muassa YK:n ja EU:n piirissä.

Koska kehitys valtion ulkopuolella joissakin asioissa vaikuttaa suoraan kansalaisten elämään ja toisissa rajaa kansallisen päätöksenteon vaihtoehtoja, on kansanvallan toteutumisen kannalta loogista vahvistaa demokratiaa myös valtion ulkopuolella.

Tämä tarkoittaa demokraattisten periaatteiden soveltamista niin alueellisessa, globaalissa kuin funktionaalisessakin päätöksenteossa.


Talouden pitää olla demokratian ulottuvilla

Myöskään talouden alaa, markkinoita ja markkinatoimijoita, ei lähtökohtaisesti tulisi rajata demokraattisen päätöksenteon ulottumattomiin, tarkoitti tämä sitten maailmanlaajuisesti sovellettavia ympäristöstandardeja tai globaalia valuutanvaihtoveroa. Tällaisissa ajatuksissa ei sinänsä ole mitään uutta, ja on selvää, ettei niitä ole helppoa toteuttaa.

Ongelmallista on tietysti vielä sekin, etteivät (mahdollisen) globaalin edustuksellisen järjestelmän päätökset välttämättä lyhyellä aikavälillä olisi suomalaisten kannalta nykyisten (epäedustuksellisten, mutta korkean teknisen osaamisen yhteiskuntia suosivien) markkinoiden tuottamia lopputuloksia parempia.

Pitkällä aikavälillä markkinoita sääntelevä globaali demokratia voisi kuitenkin osoittautua suomalaisenkin kansanvallan kannalta parhaaksi vaihtoehdoksi.


Suomalaisille eivät ole sanelupolitiikan alla

Palattakoon kuitenkin siihen, mistä lähdettiin liikkeelle: ovatko yhteiskunnat oman kohtalonsa herroja eli onko kansanvallalla todellista sisältöä? Yllä olevan perusteella voidaan Suomen tilanteesta sanoa, että demokratiaan kuuluvien kansalaisvapauksien ja poliittisten oikeuksien suojelijana valtion rooli on tärkeä.

Erilaisten lakien, taloudellisten ja yhteiskunnallisten mallien kirjo pelkästään eurooppalaisissa valtioissa osoittaa, että kansallisella tasolla voidaan tehdä varsin erilaisia valintoja, kansalaisten jokapäiväiseen elämään vaikuttavien vaihtoehtojen välillä.

Toisaalta muissa valtioissa tehtyjen tai tekemättä jätettyjen päätösten sekä lisääntyvän kansainvälisen ja ylikansallisen (edustuksellisen ja epäedustuksellisen) päätöksenteon vaikutukset joudutaan entistä voimakkaammin huomioimaan suomalaisessa, kansalaisiin vaikuttavassa politiikan teossa.

Osa rajat ylittävistä vaikutuksista avaa uusia mahdollisuuksia päätöksentekijöille, osa rajoittaa vaihtoehtoja tai sanelee suoraan toimeenpantavan politiikan. Yleistävien päätelmien tekemistä sotkee kuitenkin entisestään se tosiasia, että monessa tapauksessa avoimena olevien ja realistisiksi katsottujen politiikkavaihtoehtojen määrä ja laatu riippuvat päätöksentekijöiden uskomuksista siitä, mikä on mahdollista ja mikä ei. Suomalaista päätöksentekoa ei sanella samalla tavoin ulkopuolelta, kuin avuista ja lainoista riippuvaisten kehitysmaiden.

Mikäli demokratiaa pidetään arvossa, on kuitenkin entistä tärkeämpää kehittää keinoja, joilla ylikansalliset epäedustukselliset voimat ja toimet voitaisiin saattaa demokraattisen hallinnan piiriin. Demokraattista päätöksentekoa ei enää ole syytä rajoittaa vain perinteisiin maantieteellisesti rajattuihin yhteisöihin (valtioihin ja Suomessa kuntiin).

Merkityksellisiä päätöksenteon prosesseja voidaan demokratisoida myös muilla, kansainvälisillä ja ylikansallisilla, areenoilla. Kansanvallan ”kansalla” ei enää voi viitata vain valtiollisiin yhteisöihin, vaan kaikkiin kuuteen ja puoleen miljardiin ihmiseen ja näiden muodostamiin, usein valtiorajat ylittäviin, pienempiin yhteisöihin. Tilanteen parempi ymmärtäminen ei silti poista tarvetta kotimaisen kansanvallan tarkastelemiseksi – päinvastoin.

Kirjoittaja työskentelee tutkijana Helsingin yliopiston valtio-opin laitoksella.